Общественное мнение как условие эффективности мер конституционно-правовой ответственности

Россия – федеративное государство. Это форма нашего политического бытия, принятая всеми народами добровольно в их собственных интересах. Федерализм – не только четкое распределение прав и полномочий центра и территорий, но и четкое определение круга обязанностей чиновников всех уровней (федеральных и региональных) и ответственности за их неисполнение.

Власть принадлежит народу. Она формируется снизу, и все, что составляет предметы ведения собственно Российской Федерации, предметы совместного ведения федерации и ее субъектов и предметы собственного ведения самих субъектов, есть всего лишь часть этой власти. Народ добровольно поручает осуществление соответствующих полномочий органам государственной власти, а институты добровольно берут на себя обязательства по осуществлению власти. Обязательства же должны исполняться. Неисполнение их влечет за собой соответствующую ответственность. Возможно, именно неответственность власти рождает стремление всех и вся во власть и как следствие этого – рост чиновничьего аппарата. Сегодня это число в России приближается к 3 млн. человек (для сравнения: В СССР насчитывалось чуть более 1 млн. чиновников). Тенденция роста такой специфической категории «любителей» власти, которая Законом о государственной службе именуется группой «А» угрожающа.

А между тем положение дел в стране не улучшается. Слабо решаются многие проблемы на федеральном уровне в субъектах РФ. С большой натяжкой идет становление местного самоуправления. Затягивается процесс приведения конституций и законов субъектов РФ в соответствие с федеральной Конституцией. Не все согласуется на местах с принципами организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, которые определены Федеральным законом от 22 сентября 1999 г.

Некоторые политики и ученые склонны причины всех проблем видеть в сепаратизме территорий. Представляется, что пытаться объяснить имеющуюся массу проблем только сепаратизмом отдельных территорий (если он и имеет на самом деле место) будет не совсем верно. Скорее всего масса проблем в конкретной сфере – это следствие незавершившегося в умах и сердцах многих людей (особенно государственных мужей) процесса государственного устройства Российской Федерации.

Всевозможных перекраиваний в нашей истории было достаточно. От этого мы не стали жить лучше. Однако никто не понес ни политической, ни правовой ответственности за последствия трагедии, ставшие их итогом. Не потому ли мы с таким безразличием слушаем всех тех, кто охотно говорит о необходимости укрупнения, разукрупнения субъектов РФ, являющихся государствами или государственными образованиями.

Одной из актуальных проблем современности является проблема силы и авторитета, можно даже сказать, власти общественного мнения. Это явление чрезвычайно сложное, его роль невозможно переоценить, поскольку уровень демократии в любом обществе находится в прямой зависимости от силы этого (хотя и в чрезвычайных муках рождающегося в России) уникального института. В свою очередь общественное мнение находится в прямой зависимости от соответствующей структуризации общества. Трудно придумать что-либо, что столь не отвечало бы задачам становления этой самой уникальной власти, как пересмотры и перекраивания всевозможных границ. Ведь рождение и становление власти и всего остального происходит в рамках определенных территорий. Здесь формируются традиции и все другие основы, которые создают (в буквальном смысле этого слова) в рамках определенного периода времени общественную стабильность, которая как бы взрывается каждый раз, когда происходят всякого рода посягательства на существующую структуру общества. Российская история – убедительное подтверждение этого вывода.

Но от кого и когда исходила в прошлом и исходят в настоящем эти импульсы? Если найти ответ на этот вопрос, будут более успешными попытками всех тех, кто пытается решить любые другие проблемы в России, в том числе и специфическую проблему конституционно-правовой ответственности. Часто любят ссылаться на американскую конституцию. Мол, она принималась 200 лет назад и до сих пор сохраняет свою юридическую силу. Уверен, что проблема принятия новой конституции США станет в повестку дня тогда, когда в центре или на местах будет проявлена инициатива радикального пересмотра существующего государственно-территориального устройства США: полномочий центра в пользу штатов или штатов в пользу федерального правительства. Однако таких предложений не возникает. Почему? Потому что общество привычно ко всему тому, что обеспечивает стабильность своих институтов. И все, что может на нее посягать, пресекается еще в зародыше.

Американский опыт, как и опыт многих других стран, например Швейцарии, показывает, что проблема не столько в модели общественного устройства, сколько в желании того, кто приходит к власти, применить к России такую модель, которая именно с его точки зрения более пригодна. Но точки зрения разные, а принципы должны быть неизменны. Спрашивается, кого выбирает общество: лидера, имеющего свою точку зрения относительно тех или иных принципов или придерживающегося заранее определенных принципов? Почему в Швейцарии большинство кантонов (субъектов) по размерам своих территорий и по многим другим показателям значительно меньше большинства субъектов РФ, однако никому в голову не приходит перекраивать их границы, укрупнять их. Швейцарии дорога стабильность, потому и не приходят к власти политики, провозглашающие подобные идеи. А в России? Конституция РФ всего семь лет как принята. Вслед за этим идет обновление конституционного законодательства в субъектах. Естественно, этот процесс идет в рамках процедур, определенных самим федеральным центром или федеральным центром совместно с регионами. В этих условиях становятся непонятными какие-либо претензии к уже состоявшимся в регионах по существу судьбоносным для них решениям. Не могут субъекты в зависимости от политической конъюнктуры перестраивать свои глобальные политические системы. Это взрывает общественную стабильность и ничего позитивного им не сулит. В чем-то принципиальном надо соглашаться, если отсутствие такого согласия чревато негативными последствиями как для всей Российской Федерации, так и ее отдельного субъекта. Но что угрожает отношениям Российской Федерации и, скажем, Республики Ингушетия, если в обеих конституциях четко прописано, что Республика Ингушетия является субъектом РФ? Более того, никто в Республике Ингушетия определенно не ставит под сомнение законность этих отношений. Гарантией тому является вся республиканская модель, которая выстроена в полном соответствии с широким общественным мнением, выраженным в период серьезного политического кризиса в России на основе и в соответствии с существовавшими тогда демократическими процедурами. И усилия власти Республики Ингушетия, которая противится насилию над четко выраженным общественным мнением, не принимаются в центре. Иначе как понимать такое положение: Республика Ингушетия 27 февраля 1994 г. принимает свою Конституцию на всенародном референдуме, и вслед за этим начинается кампания по приведению положений этой Конституции в соответствие с Конституцией РФ. Пока принимали – молчали, а как только приняли – на все лады заговорили о несоответствии. Спрашивается, где были федеральные органы, которые обнаружили эти несоответствия, пока шло всенародное обсуждение? Нужно ли доказывать, что проект Конституции Республики Ингушетия, заранее опубликованный в средствах массовой информации для всенародного обсуждения, как и положено, находился в кабинетах у высоких московских начальников, скажем, у того же Генерального прокурора России, на столе. Видимо, рассчитывали, что в Ингушетии не сумеют принять решение вообще.

Аналогичный пример можно привести с Республикой Алтай. Несколько лет готовилась ее Конституция. Ее проект прошел официальную экспертизу во многих федеральных органах власти. Все замечания были учтены. Никто не находил в проекте явных противоречий Конституции РФ. Но вот Конституция принята, и появляется запрос в Конституционный Суд РФ, который ряд важных положений Конституции Республики Алтай объявляет не соответствующими Конституции РФ. И виноватой оказалась только сама республика. Для всех таких случаев надо решать вопрос о конституционно-правовой ответственности тех федеральных органов власти, к ведению которых относится обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ законодательству Российской Федерации.

Вспомним, какие дебаты разгорелись вокруг новой Российской Конституции и через что пришлось пройти, чтобы наконец-то ее принять. Да, мы признаем необходимость полного соответствия всех принципиальных положений любого субъекта РФ положениям Конституции РФ. Однако мы не понимаем такой позиции, когда просчеты или какие-либо ошибки в области, скажем, конституционного законодательства субъекта дают основание обвинять в сепаратизме или в каких-либо иных грехах. России не угрожает сепаратизм, по крайней мере сепаратизм Ингушетии. России угрожают страхи об угрозе сепаратизма.

Необходимо скорейшее формулирование всего того, что касается конституционно-правовой ответственности тех, кто осуществляет власть. Отсутствие четких норм и принципов, регулирующих отношения «господина у власти», позволяют ему считать источник своей власти всем чем угодно, но не тем, ради чего или кого учреждается сама власть.

См.: Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. – М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 139-142