Учиться законотворчеству наша главная задача
Принятие новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года означало завершение работы по окончательному закреплению статуса субъектов Российской Федерации, созданию реальных условий, обеспечивающих национально-государственное самоопределение регионов в составе России. Этому предшествовало подписание Федеративного договора, что сохранило страну от дальнейшего развала, остановило процессы политической дезинтеграции, позволило создать условия для сохранения целостности государства.
Новая Конституция провела разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Были установлены предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72) и полномочия субъектов Российской Федерации (статья 73).
Если по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, то по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются как федеральные законы, так и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов за последними признается вся полнота государственной власти, и они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
На основе этих положений статьи 76 Конституции Российской Федерации и осуществляется субъектами Российской Федерации собственное правовое регулирование.
Республика Ингушетия, как и любая другая республика в составе Российской Федерации, на этой основе и в соответствии с собственной Конституцией, принятой в феврале 1994 года, осуществляет правовое регулирование на своей территории как по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Ингушетия, так и по предметам собственного ведения республики.
Конституция Российской Федерации не дает перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации, так как их деятельность настолько широка и разнообразна, что четко определить круг их вопросов просто невозможно. Более того, четкое закрепление полномочий субъекта Российской Федерации в Конституции Российской Федерации невозможно еще и потому, что государственная власть формируется по восходящей, снизу вверх, а не наоборот. В федеративном государстве происходит делегирование полномочий центру субъектами федерации, а само федеративное государство, в том числе и его конституция, представляют собой сумму делегированных субъектами полномочий. Поэтому Конституция Российской Федерации (статья 73) ограничивается указанием на то, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти.
Такая запись в федеральной конституции, да и сама государственно-правовая природа субъекта федерации предполагают, что исключительные полномочия субъекта должны быть определены в его основном законе.
Однако в Конституции Республики Ингушетия нет соответствующей нормы об исключительных полномочиях республики. Эту особенность нашей Конституции, пожалуй, следует отнести к ее слабой стороне, поскольку в свете одного из основополагающих конституционных принципов государство и его органы имеют тот круг прав и полномочий, которые предоставлены им конституцией и законом. Если в конституции нет перечня полномочий республики, то согласно этому принципу у республики как бы и нет полномочий на осуществление всей своей многообразной деятельности.
В действительности, конечно, это не так. Да, особенность Конституции Республики Ингушетия состоит в отсутствии конкретной нормы, в которой эти полномочия зафиксированы, как это, например, сделано в Конституции Российской Федерации, а также в большинстве основных законов ее субъектов. Развитие конституционного законодательства, думается, приведет в дальнейшем к внесению соответствующих изменений в Основной Закон республики. Хотя возможны и иные решения, например, принятие соответствующего конституционного закона о полномочиях республики.
Сейчас же для того, чтобы определить исключительные полномочия Республики Ингушетия, необходимо обратиться к другим положениям ее Конституции, и в первую очередь к тем из них, в которых говорится о полномочиях органов государственной власти. Поскольку исключительные полномочия субъекта Российской Федерации осуществляются органами законодательной и исполнительной власти этого субъекта, то в соответствии с конституционными положениями об этих органах Республики Ингушетия можно заключить, что в исключительном ведении Республики Ингушетия находятся: принятие Конституции, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее соблюдением; республиканское законодательство; административно-территориальное устройство; установление системы органов государственной власти и порядка их организации; формирование региональных государственных органов; обеспечение деятельности органов местного самоуправления; государственная служба республики; государственные награды и почетные звания республики; иные полномочия органов государственной власти Республики Ингушетия.
Все эти вопросы, отнесенные к ведению Республики Ингушетия, вместе с вопросами, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и Республики Ингушетия (статья 72 Конституции Российской Федерации), образуют так называемые остаточные полномочия субъекта Российской Федерации — Республики Ингушетия.
Совокупность этих полномочий второе главное условие, которое обусловливает необходимость законодательного регулирования соответствующего круга общественных отношений на территории нашей республики. Забегая вперед, скажем, что эти положения нашли свое развитие, правда, несколько запоздалое, в Федеральном законе от 6 октября 1999 года No 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Подводя своеобразную черту под периодом реорганизации региональных органов власти в Российской Федерации, идущей в стране с весны уже далекого 1990 года, федеральный законодатель в соответствии с Конституцией России передал регионам значительную часть нормативного регулирования собственной деятельности.
Законотворческий процесс в Республике Ингушетия, протекающий в рамках единого общероссийского правового пространства, был начат принятием 28 февраля 1994 года Конституции Республики Ингушетия, явившейся основным региональным источником собственной нормативной базы. Вместе с принятием Конституции был избран и законодательный (представительный) орган власти. Статья 56 Конституции Республики Ингушетия провозгласила Народное Собрание Парламент постоянно действующим представительным и единственным законодательным органом государственной власти республики
Законодательный процесс в Республике Ингушетия
При анализе этого процесса представляется необходимым коснуться в данной статье нескольких характерных моментов. Оговорюсь сразу, что некоторые вопросы, связанные с организацией и осуществлением законотворческого процесса в нашей республике, являются специфическими, возможно, совсем не характерными для других субъектов Российской Федерации. Тому есть конкретные объективные и субъективные причины.
По общему признанию ученых и практиков, законодательная деятельность в большинстве субъектов Российской Федерации все еще находится в стадии становления. Ни достаточного опыта ее планирования, ни эффективного механизма осуществления законодательной функции у представительных органов в субъектах Федерации пока нет[?]. Определенный опыт этой деятельности был накоплен в бывших советских автономных республиках. В Республике Ингушетия такого опыта, естественно, не было, все приходилось начинать "с нуля".
На свое первое заседание Народное Собрание Парламент Республики Ингушетия собралось 11 марта 1994 года. Это заседание, которое открыл Президент Республики Ингушетия Р.С. Аушев, проходило в торжественной обстановке. Были избраны Председатель и два заместителя Председателя Парламента, образованы постоянные комиссии, избраны их председатели и заместители председателей, приняты другие решения. Сразу же перед депутатами встал вопрос о регламенте работы Народного Собрания, были определены конкретные нормативные акты, требующие первоочередного рассмотрения. Фактически это послужило началом планирования законопроектной деятельности Народного Собрания.
Основной задачей только что избранного Парламента было законодательное обеспечение государственного строительства Республики Ингушетия, создание правовой базы деятельности органов государственной власти. Именно с учетом этого планом работы Народного Собрания были предусмотрены законодательные решения вопросов, связанных с государственной символикой, со статусом депутатов, с порядком формирования органов государственной власти. В соответствии с утвержденным планом уже в 1994 году были приняты законы Республики Ингушетия о гербе, флаге, статусе депутата Народного Собрания. Большое значение имело принятие закона о порядке опубликования и вступления в силу законов и других нормативных правовых актов республики. Этот закон устанавливал сроки, официальные печатные органы, в которых обязательна публикация законов и иных нормативных правовых актов Республики Ингушетия, их контрольные и выходные реквизиты, другие положения.
К сожалению, в силу отсутствия опыта законотворческой деятельности и громоздкости самих законодательных процедур ряд законов из числа предусмотренных планом работ на 1994 год не были приняты. Среди них законы об основных гарантиях избирательных прав граждан, о выборах Президента Республики Ингушетия и о выборах депутатов Народного Собрания, о Правительстве и другие. Не были приняты законодательные решения не только в сфере государственного строительства, но и в финансово-налоговой, аграрной, социальной и других, в том числе закон о порядке рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета Республики Ингушетия.
Положение усугублял затянувшийся внутренний кризис, не лучшим образом сказавшийся не только на выполнении плана законопроектной работы, но и на всей деятельности Парламента. Не касаясь сути проблемы, скажу здесь, что только в 1994 году Парламент трижды сменил все свое руководство. Разумеется, такая обстановка не способствовала эффективной работе на начальном этапе.
Следующий 1995 год парламентской деятельности в целом по числу принятых законодательных решений был более удачным. Он начался с утверждения плана нормотворческой деятельности, которым была предусмотрена работа по 20 проектам законов республики. Среди них (кроме тех, что перешли из программы 1994 года) были проекты законодательных решений об учреждении специальных почетных званий Республики Ингушетия, о местных налогах и сборах, землеустройстве и другие.
Большое значение в осознании всем депутатским корпусом своего места и роли в решении стоящих перед республикой проблем и задач сыграло Обращение Президента Республики Ингушетия к Народному Собранию от 6 июля 1995 года, в котором Президент призвал народных избранников наладить должным образом работу и подняться на уровень задач, стоящих перед обществом. Отталкиваясь от положений этого Обращения, парламентарии самым серьезным образом скорректировали свою деятельность.
План работы Народного Собрания Республики Ингушетия на очередной 1996 год был утвержден специальным постановлением Парламента в первых числах января 1996 года. Отдельным пунктом постановления предусматривалось направить план работы на предстоящий год всем субъектам права законодательной инициативы, что предполагало расширение числа участников законодательного процесса, начиная со стадии планирования.
Хотя в целом планы нормотворческой работы Народного Собрания на 1995 и 1996 годы подвергались неоднократной корректировке, и из предусмотренных 32 законов было принято соответственно по годам только 7 и 16, депутатский корпус продемонстрировал, что начинает осваивать азбуку законодательной деятельности. Следует подчеркнуть, что депутаты почувствовали себя увереннее в роли субъектов права законодательной инициативы, постоянные комиссии Парламента, можно сказать, увидели векторы своей деятельности или, иначе говоря, тот круг общественных отношений, на регулирование которых должны быть направлены их усилия. Чтобы убедиться в этом, достаточно назвать некоторые законодательные решения Народного Собрания, которые были приняты. В их числе: о прогнозировании и программах социально-экономического развития республики, об охране, реставрации и использовании памятников истории и культуры, охране окружающей природной среды, о лесе и другие. Большой общественный рeзонанс имели закон об основных гарантиях избирательных прав граждан, принятый Народным Собранием 1 июня 1995 года и подписанный Президентом 16 июля 1996 года, и закон о порядке рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета республики, принятый Народным Собранием 28 декабря 1995 года и подписанный Президентом 8 января 1996 года. Эти нормативные акты позволили более четко определить ориентиры дальнейшей законодательной деятельности Народного Собрания, а работа над ними научила депутатов более ответственному и взвешенному подходу как кой всей законодательной деятельности, так и к планированию законопроектной работы. Достаточно сказать, что в своем специальном постановлении, принятом в конце первого полугодия 1995 года, при корректировке плана нормотворческой деятельности на этот год, Народное Собрание рекомендовало постоянным комиссиям в срок до 1 августа 1995 года разработать планы законотворческой деятельности на 1996 год и внести их на рассмотрение сессии Парламента.
Такое отношение к планированию позволило депутатам более серьезно отнестись к определению приоритетов собственной деятельности, предварительно узнать планы других субъектов права законодательной инициативы и, что очень важно, нацелить их на планирование деятельности, подвергнуть серьезному анализу имеющиеся наработки.
Нужно сказать и о том, что проблеме совершенствования законотворческой деятельности в республике, развитию нормативно-правовой базы было посвящено специальное постановление Правительства Республики Ингушетия от 26 сентября 1998 года No 278, в котором впервые была признана необходимость разработки плана законопроектных работ Правительства Республики Ингушетия, подготовки проекта закона об официальном толковании законов и нормативных правовых актов республики, а также рекомендовано активное участие министерств и ведомств в нормотворческом процесce. Это постановление примечательно прежде всего тем, что на заседании Правительства впервые состоялся серьезный разговор о правотворческом процессе в Республике Ингушетия, уровень законодательных инициатив различных структур исполнительной власти был оценен как недостаточный и поставлена задача активизировать их участие в создании соответствующей республиканской нормативно-правовой базы и совершенствовании действующего законодательства.
Все это в конечном итоге привело к качественному улучшению законотворческой деятельности Народного Собрания - Парламента Республики Ингушетия. Об этом говорит заявление Президента республики Р.С. Аушева. "Парламент Республики Ингушетия состоялся как законодательный орган. Активизировалась его роль в решении многих задач в республике", - говорится в его ежегодном Послании Народному Собранию. Надо сказать, что весьма непростые взаимоотношения между Президентом и Народным Собранием, выражающиеся, в частности, в одной из таких специфических форм, как ежегодные послания, ставшие традиционными с 1995 года, имели немаловажное значение для становления Парламента. В своем первом Послании Народному Собранию Парламенту Республики Ингушетия от 27 февраля 1995 года Президент заявил: "Первый представительный и законодательный орган нашей республики призван заложить правовые основы государственности, принять законы, по которым нам всем жить и работать. С этой точки зрения роль Народного Собрания особенно значима и актуальна".
В течение двух последующих лет Народным Собранием - Парламентом республики были приняты законы о референдуме, налоговой системе республики, выборах Президента Республики Ингушетия, Правительстве Республики Ингушетия, выборах депутатов Народного Собрания - Парламента Республики Ингушетия, об Избирательной комиссии Республики Ингушетия, о мировых судьях, культуре, туризме, библиотечном деле и обязательном бесплатном экземпляре документов, об археологическом наследии, образовании и другие. Эти законодательные решения позволили депутатскому корпусу первого созыва наполнить конкретным содержанием нормативную базу важнейших сфер общественно-политической жизни республики. Массив нормативных правовых актов, в том числе законов, уже на этом этапе позволяет уверенно говорить о наличии собственной правовой системы Республики Ингушетия, и в первую очередь в таких областях, как государственное строительство, социальная, аграрная, финансовая, налоговая, экологическая и других.
Всего за период 1994-1999 годов Народным Собранием - Парлемантом Республики Ингушетия было принято 109 республиканских законов, в том числе 6 конституционных. По годам этот массив распределяется следующим образом: 1994 год - 4, 1995 год - 7, 1996 год - 17, 1997 год - 26, 1998 год - 22, 1999 год - 33 закона.
Разумеется, основным нормативным правовым источником законодательной деятельности в Республике Ингушетия является ее Конституция. Правом законодательной инициативы согласно Основному Закону наделены депутаты Парламента, Президент и Правительство республики, Верховный и Высший Арбитражный суды, а также прокурор Республики Ингушетия.
Кроме Конституции отношения субъектов права законодательной инициативы регулируют Регламент Народного Собрания и Закон Республики Ингушетия "О порядке рассмотрения законопроектов и принятия законов Республики Ингушетия", который определяет порядок внесения законопроектов в Народное Собрание, рассмотрения их постоянными комиссиями и Парламентом, а также порядок повторного рассмотрения законов, возвращенных в законодательный орган Президентом.
Право законодательной инициативы осуществляется его субъектами путем внесения в Парламент законопроектов, а также поправок (замечаний и предложений) к тем законопроектам, которые находятся на его рассмотрении. Внесенный в Парламент законопроект регистрируется в аппарате Народного Собрания, после чего Председатель Народного Собрания определяет головную (профильную) комиссию, которая готовит его к рассмотрению.
К законопроекту, представленному в Народное Собрание в порядке законодательной инициативы, предъявляются определенные требования. Во-первых, к нему должны быть приложены соответствующие документы, перечень которых содержится в части 1 статьи 3 вышеназванного Закона. Кроме того, законопроекты о налогах и налоговых льготах должны быть подкреплены соответствующим заключением Правительства Республики Ингушетия. Не соответствующие установленным требованиям законопроекты могут быть возвращены инициатору без их рассмотрения постоянной комиссией Парламента.
Закон устанавливает также общий порядок подготовки и сроки рассмотрения законопроектов, специально оговаривая их обязательное рассмотрение Парламентом в трех чтениях. Первое чтение законопроекта включает решение общих, концептуальных вопросов нормативного акта: характеристику основных положений, мотивировку новаций, финансово-экономическое обоснование и т.д. Второе чтение предполагает работу по итогам обсуждения конкретных положений законопроекта в комиссиях субъектами права законодательной инициативы, рассмотрение различных точек зрения по этим вопросам всех участников законотворческого процесса. На этой стадии происходит обсуждение отдельных поправок и предложений.
Окончательное решение по законопроекту Парламент принимает при его рассмотрении в третьем чтении. При этом, если законопроект не набирает необходимого числа голосов депутатов Народного Собрания, он снимается С дальнейшего рассмотрения. Закон считается принятым, если за него проголосует большинство депутатов, а для принятия конституционного закона требуется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов.
Отдельная глава Закона регламентирует процедуру повторного рассмотрения законов, возвращенных Президентом республики.
Повторное рассмотрение возвращенного Президентом закона инициируется Советом Народного Собрания путем передачи его в соответствующую комиссию. Постоянная комиссия в течение 14 дней представляет свое заключение по поступившему к ней на повторное рассмотрение закону Совету Народного Собрания, который во внеочередном порядке включает вопрос его рассмотрении в повестку дня очередного заседания Парламента. О сро ках повторного рассмотрения возвращенного закона не позднее трех дней до его рассмотрения сообщается Президенту.
Повторное рассмотрение Народным Собранием возвращенного закона предполагает обсуждение заключения по нему соответствующей комиссии и принятие одного из решений:
- о согласии с редакцией закона, предложенной Президентом, либо с мотивами его замечаний, либо принятие закона с учетом его предложений;
- о создании специальной комиссии по преодолению разногласий между Президентом и Народным Собранием;
- об одобрении ранее принятого решения, то есть о преодолении президентского вето.
Принятие окончательного решения Парламентом по этому вопросу имеет свои особенности. Главным образом это относится к процедуре голосования. Отсутствие приемлемого для обеих сторон решения по возвращенному закону предполагает возможность дальнейшего поиска компромисса по предмету спорного акта, возвращение к процедуре первого либо второго чтения, а также снятие закона с дальнейшего обсуждения. Принципиальное значение имеет то, что на этом уровне есть возможность учета мнений и интересов всех участников законодательного процесса.
Закон Республики Ингушетия "О порядке рассмотрения законопроектов и принятия законов Республики Ингушетия" был подписан Президентом 3 марта 1999 года. Он как бы подытожил работу законодательного органа республики первого созыва (1994-1999 годы) и явился убедительным свидетельством возросшего уровня профессионального мастерства парламентариев.
Реализация права
Осуществляя собственное правовое регулирование, Республика Ингушетия создает правовую систему, которая является составной частью Федеральной правовой системы. Наличие собственной правовой системы ставит следующий вопрос - о реализации права.
Что же представляет собой реализация права и в каких формах она проявляется?
Реализация права - это определенный процесс осуществления правовых предписаний, воплощение этих предписаний в поведении человека. В поступках людей воплощаются те требования, которые в общей форме выражены в нормах права, в правовых предписаниях. В юридической литературе принято различать четыре основных формы реализации права: осуществление (использование), исполнение, соблюдение и применение.
Осуществление (использование) прав или правомочий выражается в активной реализации возможностей, предоставляемых субъектам (участникам) различных общественных отношений нормами права. В пределах данной формы реализации права происходит осуществление субъективных прав участниками общественных отношений, регулируемых с помощью права. Например, осуществление гражданами Республики Ингушетия своих прав на объединение, которое прописано в статье 3 Закона Республики Ингушетия "Об общественных объединениях".
Государственные и иные органы и организации тоже являются участниками правовых отношений, поэтому речь идет также о реализации их полномочий. Однако существует различие в осуществлении прав гражданами и использовании полномочий государственными органами и должностными лицами. Если мы обратимся к соответствующим статьям закона о выборах Президента Республики Ингушетия, то увидим, что использование или неиспользование гражданином республики своего активного или пассивного избирательного права является его сугубо личным делом. Однако судебный орган, в который обращается гражданин с иском о нарушении его избирательного права, в соответствии с этим законом не только имеет право, но и обязан принять соответствующие меры по предотвращению правонарушения. То же самое касается должностного лица или избирательной комиссии - они не только имеют право, но и обязаны принять соответствующие меры для того, чтобы гражданин имел возможность реализовать свое право избирать или быть избранным.
Исполнение как форма реализации права представляет собой не что иное, как реализацию обязывающих норм, выполнение субъектом права возложенных на него обязательств. Исполнение обязательств выражается в совершении физическим или юридическим лицом действий, предусмотренных нормой права. Например, конституционные обязанности граждан. Они содержатся как в самой конституции, так и в других законодательных актах. Статья 42 Конституции Республики Ингушетия предусматривает, что каждый гражданин обязан платить установленные законом налоги и сборы, а статья 43 закрепляет обязанность граждан защищать Отечество. В статье 28 Закона Республики Ингушетия "Об общественных объединениях" предусматривается целый ряд обязанностей, которые возлагаются на общественные объединения: соблюдать законодательство, публиковать отчеты об использовании своего имущества, ежегодно информировать регистрирующий орган о продолжении своей деятельности и т.д. Исполнение независимо от того, каким путем оно достигается (путем активных действий или воздержания от них, путем бездействия), всегда связано с претворением в жизнь обязывающих предписаний.
В отличие от этой формы реализации права соблюдение норм права связано только с реализацией запрещающих норм. Иногда соблюдение норм права рассматривают лишь как исполнение обязанностей. Однако смысл Вкладывается всегда один и тот же воздержание от совершения действий, находящихся под запретом, запрещенных нормами права. Не допустить совершения действий, которые причинили бы вред не только обществу, но и личности, в этом заключается социальная роль и назначение данной формы реализации права. Реализация данной формы достигается не в силу совершения активных действий субъектом права, а благодаря воздержанию от совершения запрещенных законом действий. Исполнение обязанностей имеет не активный, а пассивный характер.
Одной из важнейших форм реализации норм права является применение, под которым понимается правоприменительная деятельность, осуществляемая уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами.
Правоприменение - один из важнейших видов государственной дея тельности, осуществляемый в строго установленном порядке, в соответствии с определенными принципами, среди которых важнейшее значение имеют принципы законности, социальной справедливости, целесообразности и обоснованности принимаемых в порядке правоприменения тех или иных решений.
Принцип законности означает строгое и неуклонное следование государственных органов и должностных лиц закону в процессе правоприменительной деятельности. Требование соблюдения закона означает: во-первых, следование букве и духу закона, который применяется; во-вторых, действие правоприменительных органов и должностных лиц в рамках предоставленных им полномочий; в-третьих, строгое и неуклонное соблюдение установленной процедуры; в-четвертых, принятие в результате правоприменительной деятельности юридических актов строго установленной формы.
Принцип социальной справедливости означает деятельность правоприменительного органа и должностного лица в интересах не каких-либо граждан и групп, а всего общества.
Принцип целесообразности в правоприменительной деятельности означает учет конкретных условий применения того или иного нормативного правового акта, принятие во внимание специфики ситуации, сложившейся в момент вынесения решения, выбор наиболее оптимального варианта реализации правовых требований в тех или иных конкретных обстоятельствах.
И наконец, принцип обоснованности правоприменительной деятельности означает полное выявление, тщательное изучение и использование всех относящихся к делу материалов, принятие решения только на основе достоверных, хорошо проверенных, не подлежащих сомнению фактов.
Правоприменительная деятельность государственного органа или должностного лица всегда связана с принятием решения по конкретному вопросу и его оформлению. В актах применения норм права всегда усматриваются авторитет и сила государства. Поэтому в реальности сила и авторитет государства находятся в прямой зависимости от того, насколько точно и правильно урегулировал законодатель те или иные общественные отношения, оказавшиеся в поле его зрения, в конкретном нормативном правовом акте, на основе которого и в соответствии с которым государственными органами и должностными лицами принимаются многочисленные акты применения норм права. Иными словами, те многочисленные решения, которые непосредственно влекут за собой юридические последствия, затрагивая таким образом конкретные интересы юридических и физических лиц, граждан и их объединений.
Эти научные азы региональной общественной правовой мыслью, к сожалению, осваиваются с трудом. Поэтому правильного понимания подходов к решению проблемы ждать придется долго. И положение дел в вопросе реализации права в нашей республике убедительно об этом свидетельствует.
Об исполнении законов Республики Ингушетия
Если исходить из максимума потребностей общества в нормативных правовых актах, то до желаемого результата создания полноценной пра- вовой базы в различных областях общественных отношений - еще далеко, даже если иметь в виду только количественную сторону проблемы, а не ка- чественную. Достаточно сказать, что местная власть в субъектах Российской Федерации имеет около 400 полномочий по более чем 30 отраслям права. Только предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов - 39. И по каждому из них должен быть принят закон или иной нормативный правовой акт.
Нынешний процесс внесения законодательных инициатив в Народное Собрание республики говорит, в частности, об отсутствии интереса к регулированию правоотношений в некоторых сферах у конкретных исполнителей законов, то есть у исполнительных структур власти. Если по кругу регулируемых отношений есть только минимум необходимых правовых норм и каких-либо предложений по увеличению этого минимума не поступает, то складывается впечатление, что соответствующие структуры исполнительной власти не работают.
А ведь именно на уровне министерств и ведомств как раз и должны происходить обкатка законов, выявление их недостатков, формироваться конкретные предложения по их совершенствованию. Но этого пока явно недостаточно. Примером подобного отсутствия предложений или законодательных инициатив может служить республиканский Закон "Об обеспечении сохранности почв и земель, предотвращении их деградации". То, что законом больше внимания уделено уже деградированной почве, а не обеспечению сохранности и предупреждению деградации, можно отнести к недочетам законодателя, к несовершенству самого правового акта. Но может ли этого не заметить конкретный исполнитель (в данном случае им является Государст венный комитет Республики Ингушетия по земельным ресурсам), который по долгу службы обязан радеть за сохранение наших почв? Однако по всему видно, что комитет больше заботится о правовом обеспечении учета и консервации уже деградированных почв. Дальше заботы о деградированных почвах, да и то в перспективе, дело в Госкомземе не идет. Это свидетельствует о том, что закон об обеспечении сохранности почв и земель в республике в должной мере не действует и Госкомземом практически не применяется. Если бы закон действительно работал, то недостатки самого правового акта, связанные со слабой проработкой вопроса обеспечения сохранности почв и земель и предотвращения их деградации, были бы уже давно замечены, и внесены соответствующие предложения по его совершенствованию.
Такую же оценку можно дать и деятельности Министерства культуры республики в части применения закона об охране, реставрации и использовании памятников истории и культуры. Фактическое бездействие по исполнению данного закона Министерство культуры пытается оправдать отсутствием финансирования. Но ведь никто не запрещает ему взять на учет и охранять имеющиеся памятники истории и культуры. На это не требуется значительных расходов, а наоборот, рачительный хозяин сумеет создать необходимые условия для получения прибыли. Тем более что законом предоставлено такое право. Все это свидетельствует о незаинтересованности конкретного ведомства в применении закона. Как всегда, здесь тоже ждут указаний и денежных поступлений.
Игнорируются требования Закона Республики Ингушетия "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Ингушетия, указов и распоряжений Президента Республики Ингушетия и постановлений Народного Собрания Республики Ингушетия", принятого 15 сентября 1994 года, и Закона Республики Ингушетия "О библиотечном деле и обязательном бесплатном экземпляре документов", принятого 15 октября 1997 года, в части соблюдения порядка публикации и хранения законов Республики Ингушетия. Не соблюдаются сроки публикации законов, допускаются неточности при их опубликовании, в министерствах и ведомствах и даже в самих редакциях периодических изданий отсутствуют номера газет с официальными текстами законов.
Все еще недостаточно четко соблюдаются требования Закона Республики Ингушетия "О библиотечном деле и обязательном бесплатном экземпляре документов", согласно которому каждый орган, принявший документ, Обязан доставлять по три его обязательных экземпляра в соответствующие библиотечные фонды, а библиотечные учреждения обязаны хранить эти документы.
Состояние дел по исполнению законодательства о порядке публикации и хранения законов Республики Ингушетия говорит о серьезных недостат ках в работе, в том числе по правовому просвещению населения республики. Правовая культура и правовая просвещенность населения остаются крайне низкими. Это еще больше усугубляет тенденцию пренебрежения к законодательству. Если не будут приняты серьезные меры по правовому просвещению населения, в том числе и по его правовому информированию, это может обернуться для общества тяжелыми последствиями.
Но у нас есть и позитивные примеры того, что принятые законы действительно работают. Убедиться в этом мы смогли на прошедших в 1998 году выборах Президента Республики Ингушетия, которые проводились в соответствии с Законом "О выборах Президента Республики Ингушетия", принятым 6 апреля 1996 года.
Что бы ни говорили скептики, итоги выборов Президента, как и вся предвыборная кампания, сами выборы, стали серьезным экзаменом, который законодательный орган и общество сдали неплохо. То же самое можно, пожалуй, сказать и об очередных выборах в Народное Собрание Республики Ингушетия, которые состоялись в феврале 1999 года. Они проводились в соответствии с Законом "О выборах депутатов Народного Собрания Парламента Республики Ингушетия". Это положительные примеры возможности законодательного регулирования различных правоотношений в Республике Ингушетия, уважительного отношения населения республики к закону, праву вообще. Обстановка накануне и в ходе президентских и парламентских выборов, надо сказать, была довольно сложной. Однако уже само наличие возможности решения всех связанных с выборами проблем законодательным путем позволило обществу в целом достойно выйти из этой ситуации. Представляется, что, если бы уроки такого опыта были усвоены нами в полной мере, законодательные усилия всех органов государственной власти стали бы еще более эффективными.
К сожалению, Народное Собрание республики не всегда обладает достаточной информацией для принятия правильного законодательного решения. Это результат определенной слабости и государственной власти, и государственного строительства. Ситуация требует серьезного осмысления и принятия конкретных практических мер. Представляется, что прежде всего нам предстоит сконцентрировать усилия на систематизации законодательства, обеспечении единого информационного пространства законотворческой дея тельности вообще, а субъектов права законодательной инициативы в особенности. Такая проблема стоит не только перед республиканским законодательством, но и на федеральном уровне. Многих недостатков можно было бы избежать, если бы субъекты права законодательной инициативы теснее взаимодействовали на уровне законопроектной работы.
Определить перечень подзаконных правовых актов, которые следует принять для реализации закона на практике, - вопрос, который исполнительным органам власти до сих пор по многим принятым законам решить не удается. Даже по тем правоотношениям, которые уже регулируются республиканским законодательством, подзаконные акты почему-то продолжают принимать на основе и в соответствии с федеральными законами. Например, возьмем Указ Президента Республики Ингушетия от 24 июля 1998 года No 177 "О государственной охране Джейрахско-Ассинского государственного историко-архитектурного и природного музея-заповедника". В преамбуле Указа читаем: "В целях сохранения исторического и культурного наследия народов Ингушетии и в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях..." Всегда ли оправданна подобная ссылка? Для чего, спрашивается, мы принимали тогда свой республиканский закон?
Убежден, что если мы хотим создать свою собственную правовую базу, то необходимо принять целый ряд принципиальных решений, направленных в первую очередь на обеспечение законодательной деятельности субъектов права законодательной инициативы, и определить приоритеты регионального законодательства.
Чтобы имелись условия для удовлетворения минимума этих потребностей, мы у себя считаем необходимым разработать республиканскую программу мер по юридическому просвещению населения, обеспечить субъектам права законодательной инициативы систему юридического (правового) обслуживания и создать специальную единую информационную сеть для всех специалистов, занятых проблемами права, решить комплекс других вопросов. К формулированию проблем, а затем к их решению необходимо привлечь внимание широкой общественности.
Если говорить только о законодательной деятельности, то мне представляется, что в свете уже накопленного опыта следует подвергнуть соответствующему анализу имеющийся массив нормативных правовых актов и, возможно, пересмотреть их, чтобы, во-первых, привести республиканское законодательство в соответствие с федеральным, во-вторых, сделать более совершенной законодательную базу формирования органов государственной власти, местного самоуправления.
Мы с коллегами считали бы также целесообразным организовать и провести с участием специалистов и экспертов из республиканских министерств и ведомств, а также заинтересованных федеральных организаций и учреждений, в том числе соответствующих учебных центров, тематические курсы в целях обмена опытом и повышения уровня профессиональной подготовки государственных служащих Республики Ингушетия, занятых в сфере обеспечения законотворческой и законодательной деятельности, исполнения законов республики. Мы уверены, что эти усилия не пропадут даром, а отразятся в дальнейшем на повышении эффективности законотворческой работы и деятельности всех ветвей государственной власти республики.