Перспективы конституционного регулирования в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Ингушетия)

С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 г. начинается процесс конституционного обновления и в ее субъектах. При всем многообразии обнаруживающихся нестыковок федерального и регионального законодательства меньше всего проблем возникает с конституционными актами субъектов, принятие которых хронологически следует за принятием Конституции России. Полагаем, что это следствие того, что данные конституционные акты как бы копируют федеральную Конституцию, особенно ее структуру, содержание многих институтов, подходы к решению тех или иных проблем и т.д. Примеры таких совпадений в некоторых случаях оправданны, более или менее удачны, отражают реальную политическую ситуацию в момент принятия в том или ином субъекте Федерации основного закона. Однако в некоторых случаях они страдают тенденциозностью, неполнотой конституционного регулирования тех или иных отношений.

Например, в расположении и правовом статусе таких институтов, как Президент и Народное Собрание, предусмотренном ингушской Конституцией (конституциями таких республик, как Бурятия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Мордовия), легко угадывается влияние подходов, нашедших отражение в федеральной Конституции. Это, на наш взгляд, не совсем согласуется с основополагающим принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Президент хоть и глава государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ), с особым статусом и полномочиями, институционально должен представлять исполнительную ветвь власти.

Почему это обстоятельство не смущало отцов-основателей российской Конституции, хорошо известно, нет необходимости на этом останавливаться. Заметим только, что в регионах, как в этом, так и во многих других случаях пошли именно по пути, проторенным федеральным центром. Конечно, было бы правильно расположить соответствующие главы Конституции согласно принятой в демократических странах институциональной иерархии: законодательная, исполнительная (президент, правительство) и судебная власть. Именно такой видят систему государственной власти Конституции таких республик, как Адыгея, Алтай, Башкортостан, Дагестан, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Удмуртия, Хакасия, Чувашия.

Есть примеры и менее удачного копирования федерального опыта. Например, ч. 1 ст. 108 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по вопросам, предусмотренным Конституцией, принимаются федеральные конституционные законы. Причем Конституция РФ предусматривает круг вопросов для федеральных конституционных законов. А вот региональные конституции, в частности Конституция Республики Ингушетия, использует понятие «республиканский конституционный закон», не предусматривая случаев принятия таких законов. Надо полагать, что при таком подходе республика как бы будет копировать федеральную схему, однако если по ряду вопросов федеральные конституционные законы естественны, на уровне субъектов РФ их не может быть.

Конечно, источники каждой «нестыковки» между федеральной и региональными Конституциями имеют свою природу и свое объяснение. Но в массе своей все они являются следствием таких причин, как:

неполнота и нечеткость разграничения предметов ведения и полномочий субъектов РФ и федерального центра, содержащихся в Конституции Российского государства;
отсутствие соответствующих отечественных традиций в области конституционного регулирования (в том числе низкая роль такого специфического и возможного института, как конституционный обычай);
недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти как в центре, так и на местах.

Решение многих проблем статуса субъектов, спорных отношений между РФ и ее субъектами, конечно же, можно было бы найти еще на этапе предварительного обсуждения проектов конституционных актов субъектов, если бы была проявлена необходимая для этого государственная воля. Тем не менее соответствующая основа для перевода Российской Федерации и ее субъектов из режима противостояния в режим нормальной, согласованной работы, заложена и в Конституции страны, и в законах самих основных субъектов.

Например, по ст. 1 Конституции: «Республика Ингушетия - демократическое, правовое, светское государство... в составе Российской Федерации». Данная формулировка - итог всей политической практики, непосредственно предшествовавшей как принятию Конституции, так и образованию самой ингушской государственности, четко признаваемой и принимаемой всеми политическими силами, социальными группами и слоями Республики Ингушетия. Конституции многих других российских республик придерживаются таких же позиций, определяющих их отношения с Российской Федерацией. Это принципиальное положение, согласно которому субъекты РФ осознают себя составной частью единого федеративного государства, представляется самым ценным, поскольку на его основе можно выстроить соответствующую конструкцию всей системы властных отношений, удовлетворяющую как общество в целом, так и многочисленные его части, отдельных граждан и их группы.

К настоящему времени именно с этих позиций в Республике Ингушетия, как и в других субъектах РФ, уже пересмотрены десятки нормативных правовых актов, в том числе серьезным исправлениям подверглись и Конституция, и многие республиканские законы. Разумеется, эта работа проходила не без участия и влияния соответствующих федеральных органов. Процесс по существу находится на стадии завершения. Однако на следующем этапе на передний план выходит проблема наличия неувязок и пробелов уже в Конституции Российской Федерации.

Так, осенние трагические события в Москве 1993 г. оказали серьезное влияние на процессы, протекающие в регионах. Никто не спорит, что Россия должна иметь сильного, но вместе с тем предсказуемого лидера. Конечно, было бы хорошо, если сила и авторитет такого лидера были бы зависимы не только и не столько от непосредственного его окружения, но и лидер опирался бы на реальную власть в регионах. Они, в свою очередь, формировали бы свой властные элиты не по схеме, которую предлагает Москва, а самостоятельно, опираясь на собственный, многовековой, в том числе и политический опыт, с учетом своих специфики и интересов, во имя всеобщего блага конкретного человека, а значит и всей страны. Представляется, что это было бы абсолютно в духе таких основополагающих принципов Конституции, как федерализм и демократия, а оснований для беспокойства о государственном единстве страны, как, впрочем, о массе других проблем, в этом случае, конечно, было бы меньше.

Надо сказать, что события в федеральном центре своеобразными волнами расходятся по стране и влияют на развитие политических отношений в регионах. Наглядный тому пример связан с противостоянием первого президента РФ и парламента.

Известно, в частности, с какими сложностями было связано формирование органов государственной власти, образованной в 1992 г. Ингушской Республики. В ноябре 1992 г. произошла трагедия, известная под названием осетино-ингушский конфликт. Президент России ввел институт главы администрации Ингушской Республики, ставший стартовой площадкой для выборов Президента, чем, по существу, снял с повестки дня вопрос о дальнейшем формировании органов государственной власти. В этих условиях единственный кандидат на пост главы республики получил чуть ли не сто процентов голосов избирателей. Понятно, что в условиях действия режима чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии, введенного Указом Президента Российской Федерации N 2145 от 2 ноября 1992 г., дополненного Указом No 1330 от 4 ноября 1992 г., исполнительная власть обеих республик была подчинена Временной администрации, назначаемой Президентом России. В этих условиях удалось еще на один год отсрочить выборы в законодательный орган и принятие конституции вновь образованной республики.

Выборы ингушского парламента состоялись, наконец, 27 февраля 1994 г. Однако проходили они под впечатлением прошедших в Москве трагических событий осени 1993 г. Противники формирования ингушского парламента умело использовали эту ситуацию в своих целях. Как участник предвыборной гонки, хорошо помню их пропагандистский трюк: «А нужен ли нам парламент? А не повторим ли мы московский опыт?» Тем не менее выборы в Народное Собрание прошли, парламент ингушский был сформирован. Ныне уже заканчивается срок полномочий депутатского корпуса второго созыва, но дух того злополучного вопроса все еще жив, и он дает о себе знать. Общество до сих пор не может переиначить вопрос и спросить: «Каким должен быть парламент?» Эта задача и для регионов, и для всей России в целом все еще остается актуальной. К сожалению, ни парламенты регионов, ни Федеральное Собрание все еще не могут реализовать всю полноту ответственности за положение дел соответственно в стране, в субъектах РФ.

Таким образом, общество не обеспечило адекватность властей, способных принимать взвешенные решения, еще не определилось с теми требованиями, которые оно предъявляет власти. Подтверждение этого вывода можно найти в материалах периодических изданий. Вполне в духе ингушского вопроса «Зачем нужен парламент?» солидное московское издание под рубрикой «Среда политического управления» дает статью «Зачем нужен депутат?» Корреспондент спрашивает политтехнолога: должен ли депутат Государственной Думы быть политиком или законодателем?!^[1] Неужели в России или еще где-то есть учебные заведения, в которых не учат, что мало-мальски известные с древнейших времен имена лиц, облаченных властью, говорят о единстве этих двух начал - политик и законодатель. Чего, например, стоит имя царя Соломона, в котором так прекрасно сочетались оба эти начала. Как можно заниматься законодательной деятельностью, не будучи политиком, ведь закон - это высшая форма выражения политики, а конституция это главная программная установка общества, стратегия всей его государственной политики.

Многие ученые и практики воспринимают как позитивное то обстоятельство, что вот уже десять лет ни одна попытка изменить в той или иной мере действующую Конституцию не имела успеха. Незыблемость Конституции - главное условие, обеспечивающее стабильность в обществе. Однако на региональном уровне вокруг основных законов складывается иная ситуация. Большинство субъектов РФ не рассматривает незыблемость своих конституций, уставов в качестве основного фактора стабильности общества. По тем или иным причинам, скорее из конъюнктурных соображений, здесь довольно часто и просто обращаются с этим сугубо специфическим документом. Для примера мы можем сослаться на Конституцию Республики Ингушетия, которая была принята вслед за Конституцией Российской Федерации 27 февраля 1994 г. За истекшее время Конституция РИ десять раз подвергалась всевозможным изменениям и дополнениям. Конечно, Конституция РИ, принятая на референдуме в период отсутствия парламента и непростых политических условий, имела серьезные изъяны. Но, к сожалению, не все изменения и дополнения к ней носили позитивный характер. Некоторые, например, положение о многоженстве или положение о таком специфически ингушском институте, как съезд, признаваемый представительным органом народа, для введения которого в ингушскую Конституцию была внесена специальная поправка, вызывали не только у специалистов, но и у простых обывателей только недоумение.

Без совершенствования основных законов субъектов РФ, конечно же, нельзя обойтись. Но эта задача государственного строительства, безусловно, требует повышения качества конституционного регулирования в субъектах РФ. Вполне резонно ожидать в этих условиях в первую очередь от российской конституционной науки создания модели конституционного акта субъекта РФ. Хочется надеяться, что модельный конституционный акт будет учитывать не только запросы и федерального центра, и многочисленных регионов страны.

См.: Зачем нужен депутат? // Наша власть: дела и лица. 2003. № 3. С. 23.