Система отношений в обществе и парламентские процедуры

В свете уже состоявшихся глобальных мировых изменений привлекательность законодательных технологий будет самым веским и весомым аргументом, играющим определенную роль не только в формулировании собственно национальных интересов, в их отстаивании, но и в интеграции как всего нашего государства, так и отдельных его составляющих (субъектов) в мировое сообщество.

Парламентская деятельность вообще - это один из самых сложных видов человеческой деятельности. Она требует соответствующей организации и наполненности ее содержания.

Есть определенные достижения отечественной теории и практики парламентаризма новейшей эпохи. Однако некая источниковая зависимость, зависимость всей массы парламентских процедур от зарубежной источниковой базы, очевидна. К примеру, почему традиционно местное, имеющее весьма глубокие корни понятие «вече» вытеснено, пускай в определенном смысле, понятием «сенат»? На поверку окажется немало вытеснений. Оправданы ли они?

Хотел бы свои сомнения подкрепить суждениями по поводу одного ключевого понятия. В России все уже давно привыкли к тому, что слово «парламент» в переводе с французского означает «говорильня». А это значит, что законодательный (представительный) орган государственной власти в России во все времена обладал (если даже обладал) только правом говорить. На самом деле это несколько не так. Во-первых, парламент (или французское «parle») означает вовсе не «говорильня». Если взять, к примеру, чисто ингушский аналог данного термина «пхар лер», то буквальный его перевод будет «мастер говорить», то есть мастерство, умение говорить. Это значит, что парламент не просто говорильня, а вместилище (пхьег1а^?) умелого мудрого умного говорения (орган, в котором говорят мудрые государственные мужи). Надо ли говорить, какое негативное влияние на умы и сердца людей оказывает на протяжении вот уже многих поколений на первый взгляд кажущаяся простой методологическая ошибка, не позволяющая поднять в глазах общественного мнения важное сосредоточие общественно-значимой мысли выше заурядной «говорильни».

Если обратиться в общем и целом к кавказской стороне, то здесь парламент в далекие исторические времена играл большую роль. Сегодня дело обстоит далеко не так. Подтвердить это мы можем примерами из прошлой и настоящей действительности ингушей. Если спросить в Ингушетии у любого прохожего, особенно у представителей старшего поколения, что такое «мехка кхел», можно услышать в ответ объяснение, даже и пространное: это древний орган, принимавший судьбоносные для страны решения, орган, в котором заседали мудрые государственные мужи, где попросту решалась судьба страны, что в переводе с ингушского и будет означать «мехка кхел»^?.

Но если провести такой же эксперимент и спросить, что такое Народное Собрание, не всегда, даже от представителей молодого поколения, можно получить более или менее исчерпывающий ответ. Дело в том, что, во-первых, ингушский «мехка кхел» был органом, в котором любой гражданин имел право голоса, мог быть принят, услышан и понят. Во-вторых, здесь не было каких-либо препятствий для внесения того или иного проекта законодательного решения, если предлагаемый проект диктовался соответствующими условиями и интересами общества. То есть претензии к проекту закона могли быть, это само собой разумеется, но претензии к его качеству. Однако круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, не был ограничен, и, по существу, любой гражданин, формально и фактически, обладал таким правом, хотя в те времена еще не было придумано понятия «субъект права законодательной инициативы». И не было сетований по поводу многочисленности лиц, имеющих право вносить в парламент проекты законов, каждый ответственно относился к своему праву, очень взвешенно пользовался им, а потому заведомо мог рассчитывать на понимание его в парламенте.

Это, к сожалению, не всегда можно сказать о современном парламенте. На федеральном уровне более семисот субъектов права законодательной инициативы, но это еще ничего не означает. Телевидение может на всю страну в прямом эфире рекламировать обладателя этого права в законодательном органе страны, но результат его работы может быть минимальным. С другой стороны, те, кого бы неплохо было послушать парламентариям, очень редко перед ними появляются. Например, автору этих строк приходилось выступать в защиту представителя республиканской прокуратуры, которому было отказано в праве участвовать в заседании парламента, работающего, как известно, в режиме гласности. Что говорить тогда об обеспечении прав других субъектов в рамках законодательных, а еще шире - законотворческих процедур и процедур парламентских вообще как части отношений в обществе.

С другой стороны, есть немало проблем, связанных с качеством современного парламента в России. Возьмем региональный уровень, например, ингушский парламент с его традиционно национальным (народным) наименованием - Народное Собрание. 21 депутат работает на постоянной профессиональной основе - Председатель Народного Собрания, его заместители, 6 постоянных комиссий (по законодательству; по экономической политике; по бюджету; по социальной политике; по науке и культуре; по внешним связям). Вспомогательная структура - Аппарат Народного Собрания - это плюс еще такое количество работников. Всего около полусотни человек. Но качественные характеристики, пожалуй, более чем скромные. Достаточно сказать, что из всех этих людей, реально обеспечивающих работу законодательного органа, только несколько человек имеют юридическое образование. Думается, даже этого вполне достаточно, чтобы понять уровень профессиональной пригодности ингушского «профессионального» парламента. Показательный факт: круг вопросов, касающихся сферы деятельности комиссии по законодательству Народного Собрания Республики Ингушетия в Государственной Думе, поделен между 10-12 комитетами, каждый из которых сам по себе значительно большая структура, чем региональный парламент.

Конечно, дело не в сравнении структур палат общефедерального законодательного органа с региональными, объективной картины здесь не получается. Кстати, сравнение данных по палатам Федерального Собрания с их зарубежными аналогами также не в пользу палат. К примеру, в США на каждого конгрессмена приходится по несколько десятков работников аппарата и их общее число достигает: 30 тысяч - почти в десять раз больше, чем в российском парламенте.

Но сравнение по структурам исполнительной власти позволяет увидеть реальное воплощение в жизнь конституционного принципа разделения властей. Например, в президентской, по Конституции, Республике Ингушетия против парламента из двух десятков депутатов и такого же количества работников аппарата парламента находится целая армия чиновников, разумеется, работающих на постоянной профессиональной основе. Это Президент со своей солидной администрацией, Правительство с мощным аппаратом, огромное количество министерств и ведомств, имеющих разветвленную сеть филиалов и т.д. Вот уже скоро год в системе юстиции Ингушетии как бы царит двоевластие. Местное министерство юстиции не хочет уступать полномочия по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации Управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Ингушетия.

Обе эти структуры - и местное министерство, и федеральное управление - более мощные, чем парламент. Однако ни они, ни вся система исполнительной власти какой-нибудь заметной роли в законодательном процессе не играют. Правда, до недавнего времени администрация Президента все же играла такую роль, выступая основным поставщиком в Народное Собрание проектов законодательных решений, хотя с точки зрения практики государственного строительства говорить сколько-нибудь о парламентских процедурах было бы не совсем корректно. Но тому были как объективные, так и субъективные причины. Правда еще и то, что Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Ингушетия начало работу по серьезной экспертной оценке всей ингушской законодательной базы и уже успело дать два десятка квалифицированных заключений, в которых выявлены нестыковки между республиканским и федеральным законодательствами. По большому счету это только начало пути, который мог бы быть значительно короче, если бы удалось организовать работу парламента таким образом, чтобы участники законодательного процесса не выходили за рамки определенных процедур, а парламент бы в целом имел соответствующий уровень профессиональной подготовки. Вот где хорошо обнаруживается, что сам по себе принцип - профессиональный парламент - ничего не значит: профессиональный парламент должен начинаться и заканчиваться профессиональным аппаратом. Это, конечно же, не снимает с повестки дня проблему профессионализма парламентариев.

Вопросы уровня специальной подготовки депутата представительного (законодательного) органа уже звучат в разных аудиториях, значимость скорейшего получения ответов осознается в целом и депутатским корпусом. Представляется, что необходимо найти такое разумное компромиссное решение, которое, не ограничивая свободу волеизъявления избирателя, ограничивало бы амбиции «горячих» любителей мандата народа, не имеющих соответствующей подготовки, а то и желания заниматься конкретным делом. Чем скорее будут подготовлены соответствующие ограничения доступа в парламент случайных людей, тем скорее общество получит качественные законы. В связи с этим уже высказывавшееся публично суждение относительно «вступительного» экзамена, дающего право на участие в избирательной гонке, представляется, заслуживает серьезного внимания. Следует только найти приемлемую законодательную форму воплощения этой идеи.

Если в федеративном государстве выстраиваются вертикали исполнительной и судебной власти, то и законодательную власть надо признать единой. Речь, конечно, не идет о субординации. Просто должны быть некие общефедеральные стандарты законодательной деятельности, единые и для центра, и для регионов, обеспечивающие принятие качественных законов.

Разделение властей в России имеет явные изъяны. На общефедеральном уровне оно проведено не в пользу Федерального Собрания. Разделение властей по вертикали почему-то вообще не провозглашается как конституционный принцип, на деле же проводится, и не в пользу субъектов. В свою очередь, на уровне субъектов РФ состоявшееся реальное разделение властей копирует общую федеральную схему. Именно поэтому с трудом идет становление всей системы отношений с участием законодательной власти, оттесняемой постоянно на второй план сильной исполнительной властью. На уровне местного самоуправления положение и того хуже: ни официального, ни реального присутствия разделения властей пока вообще не ощущается.

Если на все это наложить систему отношений в рамках федеральных округов, то картина становится еще более безрадостной. Федеральная исполнительная власть, опираясь на федеральные окружные центры, под предлогом приведения законов регионов в соответствие с федеральной Конституцией и федеральными законами обозначает такие параметры деятельности местных исполнительных органов, которые, увлекаясь правилами игры, навязываемой сверху, пытаются как бы игнорировать местного законодателя в целом. Этим самым слабые ростки сотрудничества между двумя основными ветвями власти субъекта как бы затушевываются, делая саму систему властных отношений на этом уровне слабой. Слабая же власть - это на самом деле худший вид тирании, и все, что осталось теперь местным законодательным органам, это направить в Совет Федерации своего представителя в качестве участника некоего Совета по координации деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. И не так уж абсурден вопрос: не станет ли на повестку дня вопрос о создании в регионах или в округах соответствующих структур федеральных органов законодательной (представительной) власти?

Хотелось бы подчеркнуть: задача состоит в том, чтобы поднять роль региональных парламентов, заполнить их деятельность конкретным содержанием, дать им реальные контрольные рычаги. Федеральная власть вообще должна опираться на реальную власть в субъектах, а не пытаться копировать себя на местах. Да, федеральный законодатель должен пойти в регионы, но с тем, чтобы сдержать, а то и увезти оттуда федерального исполнителя. Само по себе усиление начал исполнительной власти в регионах говорит об усилении традиционных для России начал государственного патернализма. Складывающиеся в регионах центры притяжения основных социальных сил есть не что иное, как структуры исполнительной государственной власти, слабо придерживающиеся, особенно в перспективе, основных конституционных принципов демократии и свободы. Если этого не предотвратить, то парламентские процедуры как особый вид общественных отношений грозят превратиться в фикцию. Такая перспектива, конечно же, не устраивает ни субъекты, ни Россию в целом.