Об истоках парламентаризма (на основе кавказского материала)
Парламентаризм как разновидность государственного режима, существующая в рамках парламентарных республик и монархий и характеризующаяся реально доминирующей ролью парламента в механизме осуществления государственной власти[?] возник не вдруг, и уж, конечно не на пустом месте.
В России это явление относительно молодое. По существу, лишь после принятия Конституции РФ 1993 г. страна получила реальную возможность встать на рельсы демократического пути развития.
Именно поэтому взгляд в прошлое может быть полезным. Определенную ценность представляют многочисленные демократические институты, которыми богата история любого народа. Особенно богата, на наш взгляд, в этом отношении история народов Кавказа, что мы попытаемся подтвердить на примере различных институтов прямой и представительной демократии прошлого ингушей.
Становление парламентаризма в Республике Ингушетия, обусловленное влиянием российской исторической традиции и современного российского законодательства, вместе с тем имеет определенные особенности, выражающиеся спецификой исторического развития, национального сознания и менталитета.
Парламентаризм - один из важнейших и необходимых элементов политического режима, функционирующего в целях обеспечения всеобщей свободы. Всеобщая свобода, то есть естественное состояние, выступающее единственным условием развития личности, обеспечивающее оптимальное общественное устройство.
На Кавказе особую роль в поддержании системы общественных отношений, обеспечивающих всеобщую свободу призвана была играть система представительных учреждении страны, имеющих, по нашему мнению, древнюю историю[?].
Сущность собственно ингушского политического и общественного устройства, на наш взгляд, выражают утверждения Джона Стюарта Милля о том, что свобода индивида первична по отношению к политическим структурам, что главное условие достойного государства - это самосовершенствование народа, высокие качества людей, членов того общества, для которого оно предназначено, что порядок - это общественное спокойствие, которое не нарушается никаким насилием частных лиц; что народ должен иметь желание и способность установить представительное правление, а, установив его, «иметь желание и способность выполнять обязанности, возлагаемые этой формой правления»[?].
Многие исследователи прошлого характерной особенностью ингушского общества считали выборные начала правления. Еще в XIX в. многие из них подчеркивали, что у ингушей с отдаленнейших времен не было случаев потомственной передачи власти от одного лица к другому, что право суда и расправы принадлежало выборным представителям, которые избирались из среды самых выдающихся по уму и богатству лиц[?].
Конечно, подобные суждения доносят до нас лишь отдельные отголоски о существовавших некогда институтах и общественных порядках.
Между тем, тот или иной социальный или политический институт как «совокупность опосредованных связей, обладающих относительной стабильностью и предполагающих обязательные для субъекта пределы и инструменты собственного поведения с большим или меньшим выбором объективных возможностей»[?] говорит о соответствующем уровне развития общественных отношений, об определенном механизме политической власти.
Краеугольным камнем политической системы древнего кавказского общества является осознание такой формы правления, в котором ключевую роль играет представительный орган власти. Вообще народное собрание (как институт непосредственной демократии, а затем и как представительный орган), возникает почти одновременно с появлением первой человеческой общины, как следствие осознания природы интереса индивида и различных социальных групп, первоначально, быть может, объединяющихся по кровно родственному принципу. Конкретным материальным проявлением этого интереса и его выражением являются дворец и храм (у ингушей кхала, гала и ерда)[?], появлящиеся на определенном отрезке становления общины, процесс окончания которого венчается народным собранием.
Кажется, еще в древние времена приходит осознание того, что «народовластие требует диалога, поиска договоренностей, взаимодействия в интересах народа, каждой личности»[?]. Такой «императив власти»[?], главным образом, и обеспечивает достойные человека условия жизни.
Известный русский юрист М.М. Ковалевский отмечал, что «эмбриология права находит особенно богатый материал при изучении общественного устройства народностей Северного Кавказа»[?]. Большое количество уникальных социальных институтов, среди которых система учреждений прямой и представительной демократии имеет вплоть до недавнего времени четко выраженный характер, жесткая урегулированность общественных отношений (например, отношения собственности, трудовые отношения[?]), бытующие в обыденном сознании кавказских народов представления о формах общественного устройства, сохранившиеся, возможно, в первую очередь, в силу локальности кавказских культурных обществ, дают серьезный материал для исследователей проблем общей теории государства и права, проблем общей теории демократии и таких ее форм как прямая и представительная демократия.
Во всяком случае, появление современных институтов типа Ныхаш (Республика Северная Осетия - Алания), Хасе, Тере (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия), играющих немаловажную роль в общественно-политической жизни регионов, следует признать не случайным.
Например, кабардинское Хасе и балкарское Тере М.Р. Дышекова считает представительными учреждениями, существовавшими на ранних стадиях формирования государственности этих народов, наследовавшие традиции народных собраний эпохи «военной демократии»[?].
Эти учреждения и институты существовали параллельно с военно-политическими институтами и учреждениями царской администрации, вопреки им. Характерно в этом отношении замечание Н.Семенова о том, что при исполнении решений «сходок..., касающихся всего народа» общество «в силу глубоко укоренившейся общественной дисциплины» идет не за теми «главарями» которые назначает ему царская администрания, а за своими[?].
Главное, что определяет содержание этих и других аналогных форм - их светский характер. В свете положений Конституции РФ о светском характере государства (ч. 1 ст. 14) такое содержание, выгодно отличает их от других форм общественной организации, существующих параллельно - джамаатов, имеющих явно выраженный религиозный характер.
В какой бы форме не проявлялось стремление тех или иных этнических, социально-политических и иных групп и индивидов вписаться в существующие глобальные системы, они сохраняют свои специфические особенности и несут их с собой. На примере кавказских этнических и политических групп эта специфика проявляется в первую очередь в их представлениях об отношениях с природой и между людьми, хотя на протяжении продолжительного времени особое внимание исследователей уделялось внешней форме их этнографических особенностей.
Иными словами кавказской «эмбриологией права», как и целым рядом других составляющих, без которых нельзя получить цельное и объективное представление о крае, наука всерьез еще не занималась, сводя, в лучшем случае, все исследования к любительским представлениям о кавказском обычном праве, об этнологии народов Кавказа, о специфике родовых и племенных отношений и т.д.
Безотносительно к тем или иным формам проявления деятельности общественных объединений типа Ныхаш, Хасе, Тере, следует признать, в общем и целом, их стабилизирующую роль в региональных делах в условиях глобальных изменений, а то и потрясений, имеющих место в масштабах всего российского общества. В этих формах, очевидно, просматривается стремление региональных политических элит опереться на собственные политические традиции, прошедшие испытание временем. В том числе и на те, которые накоплены этими специфически кавказскими представительными учреждениями, относительно недавно прекратившими свое существование, если до сих пор представления о них в людской памяти не стерлись.
Видимо, одной из исторически первых форм осуществления непосредственной демократии является орган, который носил название пхьег1а[?]. До недавних пор пхьег1а это место сбора жителей населенного пункта, где происходил живой обмен новостями, а в отдаленные времена решались общественно значимые вопросы. Коллективные решения, которые принимались на таких собраниях, были общеобязательными для всех. «Институт пхьег1а, - по мнению А. Танкиева, - является если не древнейшей, то одной из древних форм непосредственной народной демократии, где каждый совершеннолетний житель села мог публично высказать и отстаивать свое мнение при решении любых спорных вопросов».
Косвенно древность института пхьег1а подтверждает фольклорный материал[?]. Примечательно, что в одном из таких источников, записанном в XIX в., пхьег1а названо местом сходки аульных зевак[?].
Однако такую оценку нельзя считать правильной. Ингуши до сих пор место сходки сельской молодежи, занятой праздным времяпровождением, называют пхьег1а. В таком суждении, безусловно, деградированное представление об этом древнем институте непосредственной демократии, произошедшее в связи с принятием и распространением ислама и его господствующим влиянием на общественные дела. По мнению философа А. Танкиева, со смещением религиозных акцентов «серьезные общественные проблемы уже обсуждаются не публичным светским форумом (общим собранием сельчан), а влиятельными авторитетами новой религии»[?].
Конечно, царская администрация была, по меньшей мере, лояльна к таким тенденциям, ибо главное препятствие распространению своего влияния она видела в традиционно кавказских институтах. По существу эта традиция сохраняется и в советский, и, даже, в постсоветский период.
В древности же коллективные решения, которые принимались на таких собраниях, были общеобязательными для всех. Важной особенностью ингушской действительности следует считать признание завершения процесса появления населенного пункта с образованием на новом месте такого института как пхьеrla (народного собрания). Если в настоящее время появление мечети в центре населенного пункта считается кульминационным моментом в его строительстве, то в древности появление пхьег1а венчает процесс появления нового пхьа (села; населенного пункта), шахьар (общины) или мохк (страны).
Таким образом, у ингушей еще в древности появляется специфический орган, как пхьег1а, который принимал наиболее важные для отдельной общины, населенного пункта и даже квартала решения.
Представляется, что исследование данного вопроса может опираться на соответствующие научные знания, раскрывающие истоки парламентаризма в связи с функционированием таких систем, в которых определенное значение имели различные представительные учреждения типа Вече в Древней Руси. Известно, что Вече играло ключевую роль в жизни таких республик как Новгород, Псков и Вятская земля. Аналогичную роль играли и представительные учреждения античности, Западной Европы в средние века.
Но с начала попробуем разобраться в понятиях прямая (непосредственная) и представительная демократии.
Безусловно, «в национальном сознании каждого народа имеются базисные, врожденные элементы, определяющие» его дух, менталитет и характер. «Демократизация общества зависит от состояния сознания народа, от степени его готовности принять и реализовать основные ценности политической демократии. И только тогда, когда общепринятые демократические ценности и нормы станут поведенческими установками большинства, демократия может утвердиться на конкретной национальной почве»[?].
Подчеркнем при этом, что «демократию построить нельзя», ибо «она должна вырасти по своим, каждому обществу присущим традициям», а «не по заимствованным образцам?»[?].
Демократия есть власть народа, «политическое следствие»[?] либерализма, признающего «общественное сотрудничество» единственной категорией (признаком) «отличающим человека от животных»[?]. Народ осуществляет власть как непосредственно, так и через своих представителей. Естественно первой возникла непосредственная (прямая) форма демократии.
В условиях существования локальных обществ (например, в древних городах-государствах) народ или население страны непосредственно принимает участие в решении общих дел. В государствах с масштабными территориями и большим количеством населения осуществление всеми гражданами полномочий по решению общих дел становится обременительным, вследствие чего возникает необходимость в представительной форме демократии, появляющейся вместе с представительными учреждениями народа.
В условиях перехода к представительной демократии, народ оставляет за собой контроль за деятельностью соответствующих учреждений. Высшей формой такого контроля являются выборы органов, выполняющих функции представительства, чем обеспечивается их периодическое обновление в целях сохранения генеральной линии по обслуживанию интересов общества.
Известно, что в современных условиях средства массовой информации оказывают серьезное влияние на формирование общественного мнения. Иногда такое воздействие на сознание и поведение представителей может быть определяющим в принятии и даже исполнении того или иного решения.
Однако в примитивных условиях существования общества, когда средств массовой информации еще нет, главным образом такие функции осуществляются непосредственным наблюдени. ем всеми желающими за ходом работы представительного учреждения. Разумеется, что сам по себе такой контроль решает множество прикладных задач (убеждение, информирование, просвещение и др.).
С другой стороны, такой способ принятия решений заставляет держать постоянно на соответствующей высоте планку, определяющую требования, предьявляемые как к народным представителям в отдельности, так и всему представительному учреждению в целом. Ведь главное для осуществления публичной политики - соответствие тем высоким требованиям, которые предъявляет общество к тем, кто от его имени и в его интересах осуществляет свои властные полномочия.
В традиционно кавказском обществе такое соотношение политических сил, преемственность всей системы общественных отношений обеспечивается строгой иерархией внутри всей системы представительных учреждений страны, начиная с квартала, населенного пункта, общины, венчающейся главным пхьег1а - Мехка кхел.
Одним из наиболее широко известных политических центров, традиционно связываемый с местом, где заседал Мехка кхел, на-ходился в Ассинской котловине Горной Ингушетии. Конкретным местом сбора народных представителей служило местечко неподалеку от величественного древнего храма с характерным названием Тха 61а ерда (Храм божественного ока). Видимо, считалось, что деятельность представительного учреждения имеет божествен-ное освещение. Советские исследователи В. Б. Виноградов и К.3. Чокаев считали, что такой памятник как храм Тхьа б1а ерда мог быть построен только в исключительно важномместе[?].
Здесь под открытым небом собирались двенадцать представителей страны, по одному от каждой кавказской общины, для обсуждения общенародных вопросов, а также разбора трудных частных. Еще в XIX в. ингуши разделяются на несколько обществ: Кистинское, Джейрахское, Назрановское, Карабулакское, Галгаевское, Галашевское и Цоринское[?].
Однако известно, что в древности Кавказ имел двенадцать территориальных единиц, возможно, они образовывали некое политическое общество и имели свой верховный представительный орган. Например, сведения древнего автора о воротах Дзурдзукии, «которые состоят из 12 ворот, из коих каждая - каменный замок»[?] на наш взгляд, говорят о форме государственного устройства древней Дзурдзукии[?], объединявшей в себе некие самостоятельные части в единую политическую структуру. Возможно, что именно эта традиция обнаруживается в количестве (двенадцать) членов Мехка кхел.
____ Мехка кхел[?], - древнейший орган верховной власти ингушей. Возможно, что традиции Мехка кхел восходят к временам эпохи «военных демократий». К сожалению, в литературе об этом органе до сих пор можно обнаружить только самые общие сведения[?]. Хотя в отечественной литературе на эту тему пишут давно. Например, Вахушти Багратиони в XVIII веке писал, что ингуши «не знают смертоубийства и мести за кровь, но если случится, то мирятся через совет своих старейшин»[?]. Под «советом старейшин», нам представляется, следует понимать Мехка кхел или какой-либо другой уровень пхьег1а (народного собрания).
Членов Мехка кхел именовали мехка кей, т.е. представители страны. (Характерная особенность, указывающая на полномочия членов Мехка кхел как представителей страны, а не отдельного сословия, общины или группы людей). Для их сидения были сооружены специальные каменные кресла, располагавшиеся кругом. Расположение «кресел», видимо, подчеркивало равный статус членов народного собрания. Выступления перед народным собранием происходили со специально отведенного для этого места, каменного выступа, располагавшегося в центре круга. Сами мехка кей говорили с народом со своих «рабочих» мест.
Однажды, в далекие времена, в этом месте проходило заседание Мехка кхел, который собрался для избрания князя. Однако народ выступил против этой идеи[?], чем сохранил традиционную для ингушей форму правления, не допускающую единоначалия. Видимо, попыток подобного рода в истории ингушей было много. Ведь не удивительно, что на определенных этапах истории при благоприятной ситуации находились различные группы или личности, заявлявшие о своем стремлении на единоличную власть[?].
Косвенно возможность такого сценария подтверждается обилием вариантов предания о выборах князя, приписываемого той или иной территориальной общине или этнической общности. Однако ни в одном из вариантов предания, усилия лиц или групп, заявлявших свои претензии на единоличную власть, не приводят к успеху[?].
Данный факт - свидетельство серьезной роли, которую играл Мехка кхел как представительный орган власти в решении важных политических проблем страны. Более того, это свидетельство основательности традиции, не допускающей единоначалия, высокого авторитета и силы данного органа.
На чем держались эти сила и авторитет?
Известно, что заседания Мехка кхел проводились регуляюно. Причем, как гласит народное предание, перерывы в рассмотрении вопросов «повестки дня» не допускались. Но главное достоинство заседаний Мехка кхел их открытость и доступность для широкой публики. Практически каждый гражданин имел право явиться на заседание, получить слово, если имел что сказать по обсуждаемому вопросу, внести то или иное предложение на обсуждение, причем не только касающееся частных проблем, но и общих, в том числе войны и мира, дать необходимые пояснения или объяснения[?].
Подчеркнем здесь, что под «каждым гражданином» страны, по ингушской традиции, понимается любой совершеннолетний гражданин, не зависимо от социальной принадлежности, и имущественного ценза, поскольку традиционное ингушское общество не знает сословного деления, все равноправны независимо от имущественного положения и каких бы то ни было других различий. Видимо, таким образом обеспечивался, говоря современным языком, режим гласности в работе Мехка кхел, который, в свою очередь, обеспечивал возможность свободного обсуждения вопросов повестки дня, закладывал основы убеждения широких слоев населения в их причастности к принимаемым решениям, а значит и к вопросам государственной важности. Взвешенность принимаемых решений, их всесторонняя согласованность и учет общих интересов - основа, на которой зиждется сила и авторитет Мехка кхел.
Решения Мехка кхел, видимо, принимал на основе норм обычного права[?]. В необходимых случаях обращались к авторитету старейшин, к тем, кто уже в силу преклонного возраста не мог быть непосредственным участником традиционного собрания. Мнение таких знатоков имело особое значение. Например, авторитетное заявление такого старейшины Газда, сыграло решающее значение при решении вопроса о выборах князя.
Надо полагать, большинство судебных споров решалось на основе прецедентов. В тех случаях, когда таковых не могли найти обращались к «международному» опыту или к специалистам иных общин. Пример такого решения спора описан в художественной литературе[?].
Постановление Мехка кхел имело силу закона, исполнение которого обеспечивалось в силу непререкаемого авторитета тех, кто его принимал, в силу его адекватности общественным потребностям, и, видимо, непреложностью его божественной силы.
Трудно себе представить, чтобы такой орган как Мехка кхел обходился без особой структуры, на которую возлагалось исполнение принимаемых им решений. Тем не менее, в традиционном кавказском обществе как бы нет особых отрядов вооруженных людей, сложных механизмов исполнения соответствующих решений. Исполнение принимаемых решений во многом зависит просто от осознания большинством необходимости и важности осуществления тех предписаний, которые содержатся в соответствующем политическом решении. Исполнение такого решения при этом можно будет считать тем более успешным, чем большее количество членов общества чувствует свою причастность в поддержании установленного порядка, беспрекословном следовании требованиям закона.
В своем знаменитом труде «Размышления о представительном правлении» Дж. Миль качество государственного механизма, совокупность соответствующих политических установлений называет признаком хорошо организованного и правильно функционирующего государства. Такой механизм, по мнению автора, связан в первую очередь с его устройством на основе принципа разделения властей, который обеспечивает четкое разграничение в первую очередь компетенции законодательной и исполнительной властей.
Парламент, осуществляющий законодательную власть, должен заниматься законотворчеством. Но не только им одним. Ему надлежит вести контроль и наблюдение за деятельностью правительства, отстранять от должности тех лиц в правительстве, которые злоупотребляют своими полномочиями, либо осуществляют их «противоположно ясно выраженному мнению нации». Особая функция парламента выражается в том, чтобы «служить нации местом выражения жалоб и различнейших мнений»[?].
Вместе с тем Дж. Миль указывает на недопустимость вмешательства законодательной власти в дела управления. Данное утверждение, на наш взгляд, может быть понято в контексте другого утверждения мыслителя о том, «что правительственные функции меняются, следуя различным состояниям общества: они обширнее у отсталого народа, чем у передового».
Таким образом, чем выше уровень развития общества, тем меньшим становится присутствие в нем исполнительной власти. Важной гарантией всей системы общественных отношений существующих при этом выступает полномочие центральной администрации, наделяемой правом в случае, «если законы не исполняются надлежащим образом, обращаться к суду для восстановления силы закона, или к избирателям для устранения от должности лица, не исполняющего законы как следует».
На наш взгляд, соответствующий общественный порядок в ингушском обществе, особая специфика которого «слабое присутствие исполнительной власти», поддерживался высоким уровнем сознания членов общества, осознающих себя ответственными за судьбы страны, что достигалось гарантией свободы, равенством прав и возможностей всех. Характерно, что Дж. Миль понимал свободу индивида, как «командную высоту» с которой рассматриваются «ключевые для себя политические и правовые проблемы».
В этом контексте признание за «обшественным мнением» правомочия «осуществлять легальное преследование, моральное принуждение», с помощью которых обеспечивается предупреждение (пресечение) «действий индивида, наносящих вред окружающим его людям, обществу»[?], имеет непреходящее значение. В традиционном кавказском обществе свободной личности принадлежит право карать или миловать нарушителя его законных прав и интересов. Только он может распорядиться этим своим законным правом, обеспечиваемым, в первую очередь, общественным мнением, которое всегда на стороне тех, кто карает зло. Более того, свободная личность, карающая зло, совершенное по отношению к нему, «выполняет» общественно значимую работу, поскольку одно убеждение, что зло наказано есть лучшее средство предупреждения преступности. Подобно тому, как у Монтескье боятся не судьи, а суда, общество борется не с преступником, а с преступностью. Именно этим, на наш взгляд, объясняется любовь ингушей «судиться по всем правилам и обычаям старины»[?] и их недоверие к государственным, сначала царским, а затем и советским судебным учреждениям, о котором говорил Н. Яковлев[?].
На равноправие членов ингушского общества указывали многие исследователи. О демократических началах в общественном устройстве ингушей, отсутствие привилегированных сословий, наличие прав и всеобщей свободы, указывал, например П. Беспристрастный. Он подчеркивал, что выделение из толпы для ингуша возможно исключительно заслугами гражданскими или военными доблестями, что уважение здесь может быть приобретено только умом и личными достоинствами[?].
Достаточно сказать, что после крестьянской реформы в России 1861 г. в Ингушском округе Терской области в 1867 г. было освобождено всего 35 лей (рабов)[?]. Следует подчеркнуть, что даже это незначительное число зависимых, в основном были «военной добычей»[?].
Безусловно, представительные учреждения, прообразы парламента, как органы государственной власти, (хотя, возможно, что их деятельность могла осуществляться, в определенном смысле, в примитивных формах), играли ключевую роль в создании и обеспечении такого общественного порядка, который гарантировал всеобщую свободу и равные возможности. Главной движущей силой общественного развития в этих условиях выступало общественное мнение, покоящееся на высоких нравственных постулатах.
Попробуем указать в связи с изложенным на одну, на наш взгляд, актуальную проблему. Пункт 2 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[?] предусматривает, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
Данная норма как бы закрепляет уже устоявшуюся в некоторых субъектах РФ правило, в которой просматриваются попытки делать видимость некоторой адекватности своих усилий складывающимся реалиям, уместность своих политических институтов национальным традициям. Например, законодательные органы некоторых субъектов носят двойные названия (например, Хасэ в Адыгее, Эл-Курултай в Республике Алтай).
Этим, якобы, подчеркнута их национальная специфика. Считая справедливым «вопрос о целесообразности такого многообразия наименований»[?], мы полагаем нагромождение текста основного закона национальной атрибутикой излишней хотя бы потому, что, по общему правилу, конституции национальных республик издаются еще и на своих национальных языках и, естественно, при этом дается этническое наименование этих и других органов государственной власти. Тем более что тексты конституций, как на национальном, так и на русском языках, должны быть идентичными, поскольку оба государственные языки субъекта, и требования, предъявляемые к тексту нормативного правового акта как на одном, так и на другом языке должны быть одинаковыми. В настоящее время от первоначального сложного наименования Конституции Народное Собрание - Халкъа Гуллам - Парламент Республики Ингушетия - осталось просто Народное Собрание Республики Ингушетия. Словосочетание Халкъа Гуллам дается в тексте Конституции РИ на ингушском языке, как наименование законодательного органа.
На наш взгляд, было бы целесообразным дополнить указанную норму Федерального закона требованием идентичности текстов основных законов субъектов РФ, как и законов вообще, на национальных языках, тексту основного государственного языка Российской Федерации, т.е. русскому языку.