Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Проблема норм представительства

Успех любых начинаний в обществе главным образом и в первую очередь зависит от того, насколько демократичными являются способы формирования самой государственной власти. В этой связи порядок формирования законодательных (представительных) органов государственной власти представляет определенный интерес. Особого внимания при этом заслуживает соответствующие нормы представительства. Если советские законодательные органы всех уровней имели четко фиксируемые конституциями такие нормы, и в этом смысле отличались большой унификацией, то нынешние законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации строятся по усмотрению самих субъектов и поэтому их количественные характеристики резко отличаются друг от друга.

Свою лепту в эту специфику региональных законодательных органов внесли соответствующие конституционные, а затем и ретроспективные законотворческие процессы в субъектах, протекавшие на фоне глубокого экономического и политического кризиса в Российской Федерации. Этот кризис не мог серьезно не отразится на субъектах, особенно таких как Республика Ингушетия, где к традиционному для большинства российских регионов отсутствию опыта законотворческой деятельности примешивалось отсутствие самих органов государственной власти, в первую очередь законодательного (представительного).

В Республике Ингушетия сначала были сформированы исполнительные органы государственной власти, а затем, лишь спустя почти два года после образования самой республики, под давлением различных обстоятельств был избран законодательный орган, который, безусловно, был неким актом «милости» как со стороны федеральной, так и со стороны региональной исполнительной власти, и первоначально мыслился как носитель номинальных государственных полномочий.

Это обстоятельство оказало, безусловно, огромное влияние на становлении всей системы законодательной власти, являющейся одним из трех ветвей государственной власти субъекта. Стартовые позиции во многом предопределили роль ингушского парламента, которую он играет в настоящее время в жизни общества, его способность во взаимодействии с исполнительной властью находить решение ключевых региональных проблем.

Это хорошо видно на примере представительного характера ингушского парламента, общее количество которого за истекший период менялось челырежды. При этом депутаты первых двух созывов, состоявших соответственно из 27 и 21 депутатов, были заняты в работе на постоянной профессиональной основе. Затем третий созыв парламента, сформированный в декабре 2003 г., состоял из 34 депутатов, работавших как на постоянной основе, так и без отрыва от основной деятельности (18:16). Наконец, четвертый созыв парламента, сформированный в 2008 году, состоит вновь из 27 депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе.

По Конституции РФ субъекты равноправны. Однако в определенном смысле на это равноправие влияет отнесение самих субъектов к разным видам, которых по Конституции РФ шесть (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Это самые первые, лежащие как бы на поверхности противоречия. Во-вторых, внутри каждого вида между субъектами есть немало отличий.

Попробуем рассмотреть эту проблему на примере норм представительства в законодательных (представительных) органах субъектов РФ.

Вот как выглядит эта ситуация по российским республикам.

ТАБЛИЦА 1

РЕСПУБЛИКИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Таким образом, в 13 республиках соотношение численности населения к общему числу депутатов законодательного (представительного) органа субъекта в некоторых случаях до трех раз (Республика Алтай - 1 депутат на 5 тысяч населения) ниже, чем в среднем по России. В семи республиках – выше, в некоторых случаях до 5 раз (Республика Татарстан 50 депутатов на 3379 тыс. населения). Только в одной из республик (Удмуртия) этот показатель равен общему среднему показателю по российским республикам. Расхождение между нормой представительства Республики Алтай (1 : 5) и Республики Татарстан (1 : 76) более чем в 15 раз.

ТАБЛИЦА 2

КРАЯ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Как видим из таблицы в этом виде субъекта РФ в большей степени упорядочено соотношение количества депутатов к числу населения. Оптимальное ли число здесь образует общее среднее – мы не говорим. Здесь общее среднее число депутатов на количество населения (1 депутат на 67 тысяч населения) более чем 4 раза выше аналогичного показателя по республикам (1: 16).

Обращает на себя внимание примерное равенство общего количества депутатов в законодательных (представительных) органах государственной власти краев в составе РФ: 25 - 50. Причем в этих субъектах депутаты представляют как бы равное количество населения (от 53 до 106 тысяч человек).

В то же время, в трех из этих субъектов средний показатель ниже общего среднего показателя по данному виду субъектов (Алтайский край – 53 тыс. чел. на 1 депутата), а в трех остальных – выше (106 тыс. чел. на 1 депутата).

Расхождение между нормой представительства в Алтайском (1:53) и Ставропольском (1:106) краях два раза.

ТАБЛИЦА 3

ОБЛАСТИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Более чем в двух третях субъектов - областей в составе РФ общее количество депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти ниже общего среднего по этому виду субъекта. В некоторых случаях более чем в 6 раз (Камчатская область (1 депутат на девять тыс. населения)). В 13 областях наоборот выше среднего, в отдельных случаях в три и более раза (Волгоградская область 1 : 169).

Расхождение между нормой представительства в Камчатской области (1: 9) и Волгоградской области (1:169) почти 19 раз.

ТАБЛИЦА 4

ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

По этим двум субъектам расхождения не такие большие. В то же время эти субъекты с особым историческим статусом.

ТАБЛИЦА 5

АВТОНОМНАЯ ОБЛАСТЬ И АВТОНОМНЫЕ ОКРУГА В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Особенность формирования законодательных органов в этих субъектах та, что подавляющее большинство из них по количеству населения на одного депутата ниже общего среднего показателя по такому виду субъектов. Расхождение между нормой представительства в Эвенкийском (1:0,8) и Ханты-Мансийском (1:57) автономных округах боле чем в 71 раз.

ТАБЛИЦА 6

СУБЪЕКТЫ РОСИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Таким образом, общее среднее число населения России на одного депутата 38 000. Если этот критерий брать за некую исходную, то субъекты РФ выстраиваются в следующей последовательности: республики (1 депутат на 16 тысяч населения), автономные область и округа (1 : 17), области (1 : 47), края (1 : 67), города федерального значения (1 : 77).

Как видим отличие современного парламента субъекта Российской Федерации от советских представительных органов очевидно. В первую очередь это отличие состоит в их меньшем количестве, чем общее количество депутатов Советов. В то же время, для депутатов нынешних законодательных органов субъектов России парламентская деятельность – это основной вид деятельности.

Таким образом, между общим числом членов законодательных (представительных) органов и общим количеством населения субъектов РФ нет какой-либо прямой зависимости, что, в общем, соответствует и международной практике. Хотя, быть может, имело бы смысл привести эти показатели к общему, единому для всех субъектов, знаменателю. Правда, сделать это практически невозможно. Слишком велики различия. Например, если исходить из соотношения общего количества членов законодательного (представительного) органа Республики Татарстан с числом населения этой республики, то аналогичный орган Республики Ингушетия должен состоять из 6 депутатов. Понятно, что при таком подходе в России могут быть региональные парламенты и с меньшим количеством депутатов. Быть может, эта цифра была бы применима к числу депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе в законодательном (представительном) органе власти дотационного субъекта. Можно было бы предложить схему, согласно которой, такие нормы, разумеется, устанавливаемые федеральным законом, могли бы завышаться не более, скажем, чем три раза. Такая увязка, на наш взгляд, стимулировала бы региональные власти на поиск путей, ведущих к снижению бюджетной зависимости от федерального центра, а также служила бы демонстрацией ее эффективности.

Такую схему допустимо было бы разработать и в отношении всей системы государственной власти субъекта, в первую очередь исполнительной.

Представляется, что между цифрами, говорящими о массе людей, занятых в системе представительной (законодательной) власти субъекта, с одной стороны, и в системе исполнительной власти – с другой, должно быть какое-то разумное соотношение. Пусть общее число народных представителей составляет какую-то долю от общего числа всего бюрократического аппарата, но меньше определенного количества и доли какого-то процента от общего числа массы людей, занятых в системе исполнительной власти, оно не должно быть. В таких государственных образованиях, как Республика Ингушетия, указанная зависимость между долями занятыми той или иной сферы деятельности должна быть жесткой и контролируемой со стороны общества. Это одно из ключевых условий парламентского контроля – особой формы государственного контроля над деятельностью правительства. В нынешней ситуации соблюдение такого условия тем более актуально, что глава исполнительной власти субъекта не избирается ее населением, а назначается президентом РФ по согласованию с законодательным (представительным) органом. Зависимость региональной власти от федерального центра тем более очевидна, чем выше уровень предсказуемости итогов голосования по даче согласия региональным парламентом Президенту РФ на назначение на высшую должность субъекта представленной им кандидатуры, который, как известно, высок более чем достаточно.

См. в: Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации.

Материалы международной научно-теоретической конференции 4-6 декабря 2008 г.: В 2-х т. т. 2./под ред. Н.В. Витрука, Л. А. Нудненко. - М.: Российская академия правосудия, 2009. С. 132-141.

«Ввести единый критерий установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня это делается абсолютно произвольно, что иногда приводит к трудно объяснимым результатам. Например, многомиллионное население экономически сильной Москвы представлено в городской думе 35 народными избранниками, а в Народном Хурале Республики Тыва (экономические возможности которого, к сожалению, куда как более скромные по сравнению с Москвой, а население в 30 с лишним раз меньше) заседает 162 депутата. Необходимо предусмотреть гибкий порядок постепенного выравнивания этих перекосов. Представительство должно быть более универсальным».

Д. Медведев. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года.